邹传伟：探讨数字人民币走向国际化的策略选择

原文标题：《邹传伟：数字人民币走向国际的策略》2020 年以来，数字人民币在我国多个城市的试点情况良好。数字人民币主要服务境内支付现代化目标：一是在现金使用减少的情况下提供安全、低成本支付工具；二是适应数字经济发展需求，特别是无接触支付需求；三是促进金融普惠；四是保护用户隐私；五是促进零售支付市场的公平竞争；六是有效实施反洗钱、反恐怖融资和反逃税等监管。在即将到来的 2022 年北京冬奥会场景中，数字人民币还将向来华旅游的境外用户开放。与一些研究者理解的不同，跨境支付不属于现阶段数字人民币的主要目标。这体现了中国人民银行对数字货币应用于跨境支付的深刻认识和务实选择。尽管如此，在人民币国际化大背景下讨论数字人民币能发挥的作用，仍是一个非常有意义的问题，应前瞻布局，积极作为。数字人民币走向国际的策略，一方面要依托数字人民币设计方案提供的灵活性，另一方面要抓住央行数字货币时代跨境支付领域将发生的深刻变化。尽管中国人民银行尚未系统披露数字人民币设计方案，但从已有公开信息看，数字人民币应该不属于典型意义上的零售型央行数字货币，称为法定数字货币更合适。从境外国家的研究和试验看，央行数字货币不管是批发型还是零售型，都是中央银行的负债。但根据中国人民银行原行长周小川 2020 年 11 月 27 日在北京大学的讲话，数字人民币不一定构成用户对中国人民银行的索取权；经中国人民银行许可的若干家商业银行（即「指定运营机构」）拥有数字人民币的所有权以及相关技术和系统；中国人民银行通过对指定运营机构的监管以及发行准备和资本充足率等方面要求，支持数字人民币的价值。如果我理解准确的话，数字人民币是基于指定运营机构在中国人民银行的超额存款准备金发行的。指定运营机构可以获得中国人民银行出具的「备付证明书」或「安慰函」（周小川行长的表述），作为数字人民币的发行准备，并负责数字人民币的零售支付。这个安排在一定程度上借鉴我国香港地区实施的联系汇率制，将为在离岸市场发行数字人民币提供有力支撑。2013 年以来，我国在清算行模式下建立了离岸清算体系。在此体系下，港澳清算行直接接入中国人民银行的大额支付系统，其他清算行通过其总行或母行接入大额支付系统，境外银行在清算行开立人民币清算账户，以共同完成人民币跨境及离岸清算。结合数字人民币设计方案，离岸清算行在遵循与境内指定运营机构相同规则和监管标准的情况下，应该可以在境外发行数字人民币，并提供离岸人民币与数字人民币之间的兑换服务。比如，中银香港是港币的三家发钞行之一，将来应该也可以成为香港市场的数字人民币发行机构。离岸市场发行的数字人民币与我国境内发行的数字人民币，不管在法律地位上，还是在价值特征上，都应该是完全等价的。不仅如此，我国还应该通过完善数字人民币的支付和清结算基础设施，使境内发行的数字人民币与离岸市场发行的数字人民币在流通环节是互联互通的。可以设想，一个香港用户在安装中银香港提供的数字人民币钱包并兑换数字人民币以后，可以在我国内地使用；反过来，内地用户在香港旅游期间，也可以使用在内地安装的数字人民币钱包。如果这个设想成真，数字人民币将成为打通在岸和离岸人民币市场的一个重要工具。如何改进跨境支付效率已成为当前国际金融领域非常受关注的问题。2020 年 7 月，国际清算银行（BIS）支付与市场基础设施委员会（CPMI）在给 G20 关于改进跨境支付的报告中，梳理出 5 方面共 19 项工作，其中第 19 项提出将国际维度纳入央行数字货币设计。2020 年 10 月，金融稳定理事会（FSB）在支付与市场基础设施委员会报告的基础上，提出了改进跨境支付的路线图。央行数字货币有批发型和零售型之分。理论上，批发型和零售型央行数字货币都可以用于跨境支付。批发型央行数字货币用于跨境支付时，保留了商业银行的中介功能，主要是改进目前的代理银行模式。而零售型央行数字货币用于跨境支付时，可以点对点直接交易，交易即结算，并且交易天然是跨境的，在理论上优于代理银行模式。初步看起来，跨境支付似应以零售型央行数字货币为先，实则不然。首先，央行数字货币应用于跨境支付，应体现「己所不欲，勿施于人」的精神：一是应尊重各国货币主权，央行数字货币不应成为强势货币侵蚀弱势货币的工具；二是一国的央行数字货币可以向境外用户开放，但主要服务境外用户在该国旅居时的金融需求，而非替代境外用户对本国货币的使用。为此，一国应对自己的央行数字货币实施「了解你的用户」（KYC）审查，明确境外用户开立央行数字货币钱包的程序和要求，并对境外用户持有和使用央行数字货币的数量实施比境内用户更严格的额度管理。显然，这些监管原则对零售型央行数字货币的限制更大。其次，零售型央行数字货币跨境应用场景主要包括跨境电子商务，境外用户来本国，以及本国用户出国等。这些都属于经常账户项下交易，主要发生在个人对个人以及个人对机构之间。零售型央行数字货币一般是 M0 定位，应比照大额现金管理，用于机构对机构之间大额交易的可能性不大。换言之，零售型央行数字货币作为大宗商品结算货币、国际投融资货币和交易货币的功能不会很突出，对国际储备货币地位不会有直接显著的促进作用。此外，境外用户因 KYC 审查，可能面临更严格额度限制。境外用户如何获得零售型央行数字货币，还会受制于可兑换要求。以上讨论对数字人民币也是适用的。现阶段，应该坚持数字人民币服务境内支付现代化目标，先把自己的事情做对、做好。要通过 2022 年冬奥会场景测试，明确境外用户开立数字人民币钱包的程序和要求，以及相关限额标准。对境外用户而言，数字人民币钱包的开放性应高于境内银行存款账户，但他们在可持有和使用的数字人民币上应面临比境内用户更严的额度限制。这有助于拓展人民币的使用范围，方便境外用户在我国的经济生活。这在一定程度上也是金融普惠的体现，因为很多境外用户没有境内银行存款账户，在我国境内享受不到金融服务。数字人民币尽管零售特征明显，但在双层运营框架下也有批发环节，参与者主要是中国人民银行和指定运营机构。数字人民币走向国际中，就可以借鉴批发型央行数字货币方面的试验成果。批发型央行数字货币应用于跨境支付，可以缩短代理银行链条，缓解代理银行之间同业往来账户对流动性的要求，可能成为央行数字货币应用于跨境支付的主流模式。但各国央行数字货币在底层技术、清结算机制、报文格式、密码技术、数据要求和用户界面等方面很难收敛到同一标准，这就对不同国家央行数字货币之间互联互通，进而支持跨境同步交收（PvP）提出了挑战。跨境同步交收是跨境支付的基本要求，主要为提高结算效率，防止结算风险。国际清算银行 2021 年以来倡导的多边央行数字货币桥（Multi-CBDC Bridge）是一个值得关注的解决思路。多边央行数字货币桥概念主要来自香港金管局和泰国央行合作的 Inthanon-LionRock 项目，本质上是将两种央行数字货币 「映射」到同一分布式账本中，即基于央行数字货币在「走廊网络」上发行存托凭证，使得同一分布式账本支持多种央行数字货币。多边央行数字货币桥的好处在于：一是两种央行数字货币之间的交易发生在同一账本上，容易通过智能合约实施跨境同步交收；二是能兼容不同的央行数字货币系统和设计，拓展性好；三是缓解了央行数字货币在境外流通对外国货币主权的影响，能较好满足前文提出的「己所不欲，勿施于人」精神；四是促进不同国家央行之间的合作以及央行数字货币的互联互通，有助于形成央行数字货币的全球标准。但「走廊网络」由中央银行们所共同拥有、建设、运营和管理，会产生涉及多家中央银行的治理问题。2021 年 2 月 23 日，在国际清算银行的支持下，香港金管局、泰国央行、阿联酋央行及中国人民银行数字货币研究所宣布联合发起多边央行数字货币桥研究项目。鉴于「批发型央行数字货币+多边央行数字货币桥」可能成为央行数字货币应用于跨境支付的主流模式，我国应积极参与多边央行数字货币桥研究项目。在此过程中，按照习近平总书记在 G20 领导人第十五次峰会第一阶段会议上所指示的，以开放和包容方式探讨制定法定数字货币标准和原则，在共同推动国际货币体系向前发展过程中，妥善应对各类风险挑战。另外，多边央行数字货币桥有可能演变为央行数字货币时代新的国际金融治理机制，积极参与有助于我国在相关规则的制定中掌握先机和更大的话语权。需要看到的是，发挥数字人民币批发环节的作用将不限于跨境支付，也有助于探索数字人民币在金融交易后处理中的应用。这对提高人民币作为国际投融资货币、交易货币和储备货币的地位的意义不容忽视。